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新南向政策:「創新成長夥伴」芻議



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陳信宏圖片

       幾經轉折,政府終於推出「新南向政策」的規劃(詳見圖 1)。根據國發 會,「新南向政策」的核心理念為:長期深耕、多元開展、和雙向互惠;其中, 後兩者意味著,我國與新南向各國未來要加強的不只是過去所重視的經貿層面而已,且要發展新型態的交流合作互惠關係,故「新南向政策」要求多個部會 一起動員,包括科技、文化、農業等方面。其整體目標是創造互利共贏的新合 作模式。這呼應著我們所主張的「創新成長夥伴」(innovative growth partnership) 芻議。


「新南向政策」的規劃圖
圖 1 新南向政策推動計畫 資料來源:行政院經貿談判辦公室、國家發展委員會(105 年 9 月 5 日)。

      我們認為「新南向政策」的關鍵問題是:如何創造互利共贏的新合作模式 的新內涵?就此一個切入點是:跳脫過去的貿易投資觀點,轉而注入結合雙邊 供需的產業創新觀點。
      過去,我國主要是以貿易投資觀點來鋪陳與發展我國與鄰近國家的關係, 所以形成目前在國際生產網絡(Global Production Network)型態下的「投資帶動 貿易」效果和生產據點國際佈局,導致主要最終財都配合品牌大廠在海外生產, 而台灣的生產與出口以中間財為主;品牌客戶對市場與成本的考量實質影響台 商海外據點的區位選擇。甚且隨著台商海外生產規模放大,部分中間財的生產 逐漸配合海外生產據點「當地化」,逐步削弱台灣的出口動能。
      因此,即便未來有些海外最終財的生產據點可由中國大陸轉進到東南亞, 台灣所能配合生產與出口的中間財可能只是局部轉向,對台灣實質經濟的提升 效果依然有限;倒是有些新增的東南亞生產據點反而需要進口已在中國大陸落 地生產的一般中間財。因此,「新南向政策」需要跳脫根深蒂固的貿易投資觀 點,以新的角度重新檢視和營造我國與東南亞諸國可能形成的新的經濟與創新 連結關係。

       在主觀上,我國希望產業可以因「新南向政策」,藉東南亞形成新的“內 需市場”,這可以多方面的發揮,但不宜只從供給面的角度來推動。就既有的 產品而言,台灣廠商並非東南亞市場的唯一角逐者,台商大多以「性價比」取 勝;而且在國際代工的架構下,是否進入東南亞市場往往不取決於台商,而是 3 品牌大廠的決策。另外,一些海外台商或台商海外子公司「異地崛起」的模式, 直接在當地利用產業聚落或生態系養分,固然可以使台商營運多元化或轉型, 但是對台灣的經濟成長的助益也相當有限。
       反之,從產業創新的觀點來看,若要在某些領域脫穎而出,台灣各方必須 結合東南亞當地重要的利害關係人(包括政府、廠商、或創新/創業者)一起創新, 而且需要實質地針對東南亞當地的需求加以解題或服務,以形成新的國際創新 鏈和生態系關係。另外,創新的內涵不能停留在過去國貿局推動優質平價計畫 的單純修改產品的「適地化」層次。藉此,雙邊可以形成「創新成長夥伴」。

      從政府政策的角度來看,台灣可能需要在一些領域提出對東南亞有價值的 「善意特洛伊木馬」,真誠地協助對方解題但可將台灣自己的意圖嵌入其中, 以形成雙方實質合作的基礎。如同現在一些外國政府駐台單位結合其廠商,想 進軍台灣的離岸風力發電市場,他們也主動地為台灣提出一些規劃、人才培訓 與交流的活動。我國事實上也可順勢而為,結合他們的善意作為,藉此引進所 需的外籍人才或加強國內人才的培訓。
     同樣地,中經院 WTO 及 RTA 中心的李淳副執行長也曾撰文拋出「用援助 創造貿易」(Aid for Trade)的政策觀點。這要求援助國以一種「先奉獻再獲益」 思維來創造效果,是典型的雙贏互利。更重要的是,由於「援助」項目是以接 受國的需求為基礎,不是從援助國的政治或商業機會出發,因而更能建立可持 4 續的夥伴關係,而不是交易或競爭關係。這個概念可進一步延伸為「用援助創 造互惠發展」(Aid for mutual development)。

     另外,推動「新南向政策」我國也需正視可能的限制條件與助力。就限制 條件而言:1.缺乏邦交關係,其中更牽扯「中國因素」的紛擾。另外,合作取 決於雙邊的意願,且台灣非唯一的選擇。2.政府資源的限制,這影響我國推動 時政府預算的投入規模與計畫尺度;也很難與中國大陸、日本匹敵。3.政府動 員廠商的能力,尤其政府對廠商赴當地投資的影響力很難媲美第一次推動南向 政策時的情況。
另一方面,「新南向政策」也有一些可能的助力,包括:1.我國可參與之 國際組織平台,尤其可擴大經營 APEC、APO 等國際組織平台及進而創造與台 灣的創新連結。2.善用華僑與新住民、在地台商、來台就學東南亞學生等可能 的人脈資源,因勢利導。3.當地政府的新發展方向,如數位經濟、創新創業, 也提供雙方互蒙其利的合作焦點。所以,我們認為推動「新南向政策」需要務 實、順勢而為。
      考慮限制條件與助力,我們認為「新南向政策」可以「創新成長夥伴」加 「用援助創造互惠發展」為主軸,逐步堆砌我國和新南向國家間的多元關係(參 見圖 2)。基本上,貿易與投資仍是我國發展與新南向國家關係的基礎,尤其 是就一些正在發展中的目標國而言,但不能完全停留在這個層次。反而,以此 為基礎,我國應考慮雙邊的條件,逐步因地制宜地堆砌出如觀光/教育服務、政 5 策議題跨國連結、乃至於科技合作等多元開展和雙向互惠關係。藉此,促成我 國發展新的經濟或產業發展模式的目標。

      有人曾戲稱說,一些東南亞人民只知道台灣人是「老闆」,換言之對台灣 的認知停留在投資與雇主的刻板印象。因此,即便要對新南向國家推觀光/文化 /教育服務,我國也需參考韓流模式,刻意地營造與擴大「軟實力」的誘發效果。 在推動如創新創業/數位經濟/跨國連結等方面,我國也需知己知彼,扣合當地發 展重點,營造互蒙其利的合作關係。在科技合作方面,更需側重於需求導向, 協助解題。此外,科技合作與政策議題跨的跨國連結若要對台灣經濟產生實質 的助益,就需要在合作的基礎與內容上,向下深化,橫向連結,以求擴大戰果。


「新南向」政策面向的對應關係圖
圖 2 芻議:「新南向」政策面向的對應關係 資料來源:本研究。

     舉例而言,要這樣做,我國一些官方援助機制(如國際合作發展基金會)或 可利用的國際合作機制(如 APO、APEC)可以扮演種子的角色,一方面開發和主 要東南亞國家新型態合作的可能性(非一般性的慈善援助),建立對方肯定的 showcase,另一方面結合跨部會資源及廠商的力量尋求擴大戰果。例如,一些 東南亞政府也關切本國的就業問題,台商在東南亞發展也需要當地人才,我們 或許可以營造出雙方互蒙其利的創新解。因此,我們一個芻議是:透過官方協 議,台灣與東南亞國家政府合作推動「跨國產業學院」,由我國政府結合企圖 開發當地市場的台商(如連鎖加盟體系)合開「政府(或委派機構)+企業」模式的 產業學院,由企業提出客製化培訓需求和培訓教材,培訓當地的人才,搭配適 當的認證機制,贊助培訓的企業也可藉機尋找在當地發展所需的本地人才。
      再者,「亞洲矽谷」計畫的主要目標之一是成為亞太青年創新與創業發展 的基地,故我國也需要從創新與創業國際生態系鏈結的角度,加強吸引東南亞 等亞太青年與台灣之創新與創業氛圍和資源加以連結。以我國的創新與創業資 源協助東南亞創業家,並非只是為人作嫁,反而是以台灣作為一些東協國家的 「亞洲創業推手」,一則可以利用當地青年協助我國克服文化和語言的障礙, 同時也可加強東南亞新興企業與台灣經濟的連結關係;如同矽谷利用當地資源 為我國及其他國家培育創業家,利人利己。

總而言之,藉著轉換貿易投資觀點,強調產業創新觀點,我國可賦予「新 南向政策」新的內涵,並形成雙邊新的經濟產業連結關係。

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示意圖片 新南向政策:「創新成長夥伴」芻議