跳到主要內容區塊

標竿美國引導新創聚落作法、帶動南部產業創新再生



:::
台灣南部地區過去是傳統二級製造業及農漁業的聚落,近年由於受到全球自由化、科技世代交替及經營模式創新的衝擊,在許多行業遭遇了轉型困難、城鎮的創業風氣與動能不足等問題。
2008年全球金融風暴造成世界景氣下滑、消費不振,大幅影響了出口導向國家的經濟成長率。作為風暴中心的美國,在中西部地區也有成長動能不足的情形,除了進行貨幣量化寬鬆(QE)措施外,聯邦政府推出和中長期出口競爭力有關的區域創新創業群聚方案,試圖發掘並培植以新興技術為基礎的新創事業。本文將檢視南部發展現況、美國經驗,綜合分析值得南部學習的策略。
 
台灣南部地區的創業及創新基盤

       台灣南部地區(嘉義、台南、高雄、屏東),過去是傳統二級製造業及農漁業的聚落,從一些片斷的資料分析來看,南部地區的創新動能不足及創業風氣問題,相對於北部雖然態勢較弱,但以基底蓄積(capacity)而言,並非毫無翻轉的基礎。
例如2014年的GEM創業調查中(電話訪問抽樣),南部縣市受訪一般民眾中僅有6.09% 比例的人口目前正在從事早期創業活動,相較於雙北市近10%及全台平均約8.4%的比例略低。但若同時將有創業意圖的受訪者人數加入,南部縣市受訪一般民眾中共有32.9% 比例的人口目前正在從事早期創業活動或有意創業,相較於雙北市近45.3%及全台平均約35.95%的比例雖仍低,但南部社會也有近三分之一人口屬潛在創業者。
       另一方面,以相較於科學園區傳統、生產導向的工業區群聚來看,2012年全國61個工業區的發展動態調查研究顯示,南部縣市的19個工業區中,有5個是創新潛力不足且基礎設施水準低的弱勢工業區(類型III: 嘉義朴子、嘉義義竹、台南官田、屏東內埔、枋寮屏南),在全國16個中佔三分之一;有3個是創新能力不足但基礎設施水準佳的工業區(類型II: 嘉義民雄、台南科工、屏東),在全國12個中佔四分之一;其他11個工業區的創新潛力皆在全國平均水準之上,恰佔全國33個工業區的三分之一。亦即,嘉義和屏東二地相較台南、高雄而言,是創新潛力不足的區域。
工業區特定產業發展條件圖片
       另就科技部過去二年在全台大學校院徵選科技創業團隊的「創新創業激勵計畫」進行分析,在二年4梯次近700件的提案中,南部共提案203件,約佔30%;經初選提案品質及發展潛力評比入圍的共有39案,佔全體160案的24.3%;決選獲創業獎金者共11案,佔全體40案的27.5%。這其中仍以台南、高雄二都會區大學校院科技創業團隊能量最強,與嘉義、屏東二地的差距甚大。就科技領域別而言,生技為提案品質及發展潛力的相對優勢領域,在40件提案中最終有17件入圍前40強,比例達42.5%;創新應用領域次之,入圍水準接近平均值達20.2%;雲端資通信領域最弱,提42案僅4案入圍,未達10%。
       近期另一對創業服務業者的調查結果顯示,全台近163家創業服務業者中,高雄有23家、台南14家、嘉義3家、屏東4家;而新型態的共同工作空間、加速器在南部亦集中在高雄、台南二地,且相較全國亦屬少數。以上皆反映了台灣南部地區創業及創新的基盤不足,從各種數據來看一直在全台能量佔比25%~30%上無法突破。
 
美國EDA i6 Challenge「高成長創業精神」推動經驗
       欲以新創事業帶動一個地區的產業群聚的創新度,在地方上建立統合推動的機制與組織乃是關鍵。美國因應2008年全球金融風暴,為能快速使區域經濟復甦,由商務部經濟發展局(EDA)推動「創新六區挑戰」(i6 Challenge),是聯邦政府運用產官學研夥伴關係,直接導引「區域創新系統」的建置。
創新六區挑戰圖片

       有別於中小企業局(SBA)偏重在一般性的企業支持,1965年成立的EDA是一區域發展機構(Regional Development Agency, RDA),它將全美分成六區(東北、山區、東南、中西、西南、西岸),因地制宜地槓桿運用在地的人力資源、創新基盤設施、公私夥伴關係,來達成建構區域創新生態系及提升空間經濟效率(spatial efficiency)的任務。
       「創新六區挑戰」計畫由經濟發展局「創新創業辦公室」(OIE) 在「創業美國」方案下執行、管理,獲得專利局、標準局、中小企業局及其他部會的支持。2010~2012第一期,不預設科技領域主題,每區所評選出的一個執行單位可取得商務部經濟發展局(EDA)、國家科學基金會小型企業創新計畫(NSF-SBIR)、贊助的私人企業及基金會,各一百萬美元(共三百萬)來進行,獲選的主責執行單位大學和區域機構各佔一半。其運作方面是以網絡、聯盟或學研夥伴的力量,成立研究商業化公司、概念驗證中心(POCC)共19個、及20個加速器,就新興科技挑戰主題先進行單點的突破,以達到: 發展有市場支撐的創新、培育高成長創業者及建構可使這些創業者試驗與商業化的生態系、帶動周邊地區的經濟發展、自身永續經營…的共同目標。2012年並針對農業及先進製造二個特定領域各設立了13個及10個加速器或群聚,即共設置了62個創新創業群聚,涵蓋潔淨能源、電信、農業、醫材…..如下圖所示。
62個創新創業群聚圖片

      2014年起除了維持或強化原來的i6 Challenge 計畫外,EDA對區域創新生態系的佈建,擴張到支持特定目的之科學研究園區可行性規劃、群聚種子基金規劃及設立。雖然每件計畫的補助款縮減成一半(50萬美金)以加倍支持的單位數,但將在地既有資源連結、「從無到有」的明確挑戰點列為必要評選條件,擴大了能量建立(capacity-building)的成效。
 
創新群聚與創業社區整合發展之成功案例借鏡
       統整美國的經驗,可歸納出四類政策措施鼓勵在地創業精神(local entrepreneurship)及創業群聚(entrepreneurial cluster)的再興:一是廣泛運用,對創業行為的直接補貼及稅賦減免;二是提高在地創業家的供給;三是運用區域群聚政策鼓勵創新創業;四是對群聚內「高成長創業」(high growth entrepreneurship)提供支援。這四類作法,有不同的影響。以下簡述之。
對創業行為的直接補貼及稅賦減免是中央政府或州政府主要運用的政策手段,如: 提供新創企業研發資金(例如:SBIR)、與創投共同投資新創企業(matching fund/ co-investment)、和育成中心/加速器合作(如:紐約市);在稅賦減免方面,如美國便有20個以上的州立法減免了天使投資人或早期投資基金的州稅。
       另一常見做法是提高在地創業家的供給,具體而言是廣設創業教育課程及業師引導的實務訓練,雖然這類教育訓練已廣泛地提供,但自行培育的成效如何一直難有定論。在中學與大學的「科技暨數理教育」(STEM)中加入創業教育的訓練則是近年的推動重點;而各式各樣創業競賽的舉辦,主要還是以培養創業精神為主,而非產出創業者甚或新創公司。除了自行培育,積極吸收外來高技能人士的創業移民政策,如: 創業者簽證(startup visa),是近年各國政府採用的另一措施。有別於其他國家,美國將創業者簽證與區域發展目標結合,在試辦州政府與大都會市政府「副署支持」措施期間,全美共形成了260個左右的區域中心,其中以積極主動招募全球人才的紐約市政府最為突出。這在國內、城市之間亦有模仿創業者簽證的人才遷籍獎勵措施,如:高雄市。
將發展區域群聚核心競爭力(cluster competency)的資源導引到培植群聚內的創業社群與新創事業亦是一條路徑,特別是過去所大力推展的大學技術移轉、衍生公司、研究成果商業化等機制,但這些公共資源多導向建立各式各樣的聯盟、網絡、(超級)技轉中心,而很少直接投入新創事業的設立,這使得更聚焦在對創新群聚內「高成長創業」提供支援的措施被設計出來。
以喬治亞理工學院主導的「全球醫療創新中心」(GCMI)為例,它透過四個當地產學研合作夥伴,「從無到有」地建立了亞特蘭大市的醫療器材群聚、突破該校只有生命科學衍生公司而無醫材商業化的空白、並透過提供新創公司概念驗證及原型製作服務,增加了創投界對該巿的投資額。
       愛荷華州立大學則與州政府經濟發展局、創新委員會合作,成立了「愛荷華創新網絡」(IIN),專門進行生質燃料技術的加速商業化。透過強化產學聯結、建立新創業師訓練制度、提供技術整合概念驗證,將原來散漫的在地產業與大學間的關係賦予特定的目標,使四家綠能領域的私人公司獲政府其他計畫共40萬美元的補助,成功地進入生質燃料技術的市場。
 
<結語>
 
本文述及的台灣南部問題,過去許多國家、產業的演進階段也曾出現。從實績經驗來看,美國i6 Challenge是一值得標竿借鏡的政策;南部地區政策措施的方向可優先針對南部社會那近三分之一的潛在創業者;及佔全國三分之一具創新潛力的地域群聚,設計一提升機會掌握、連結高創新度創業聚落的平台與機制。若能透過一專責的區域發展機構來統合推動,設定優先次序,將更能有所成效。
 
參考資料:
Debra Mountford (2009), Organising for Local Development: the role of local development agencies, OECD LEED Programme Working document
 
Chatterji, E. Glaeser, and W. Kerr (2013), Clusters of Entrepreneurship and Innovation, Innovation Policy and the Economy Forum
 
Nish Acharya (2013), 2013 i6 Challenge: Seeding Regional Innovation Ecosystems, EDA, US Dept. of Commerce
 
謝如梅(2015),南部青年創業的現況與問題,強化南部青年創新創業第一次專家座談會,2015/09/10,金屬工業中心
 
龔明鑫、呂曜志、張建一等(2012),產業用地規劃與活化策略研究,台灣經濟研究院,2012/12/26
 
示意圖片 標竿美國引導新創聚落作法、帶動南部產業創新再生